La riforma del trasporto pubblico locale Giuseppe Baldassarri La spinta riformista nel comparto del trasporto pubblico locale ha radici molto profonde nella tradizione normativa del nostro Paese ed è sintomatica di una evoluzione quasi biologica dei fondamenti costituzionali [1] e delle intuizioni programmatiche delle politiche governative. Questa nuova e moderna impostazione si realizza snellendo la procedura normativa: la delega [2] che il Parlamento consegna al Governo, implica il trasferimento di poteri amministrativi, patrimoniali e di programmazione [3] alle Regioni ampliandone le attribuzioni costituzionali [4] e coinvolgendole direttamente nei processi decisionali.

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A termini di regolamento il contratto di servizio pubblico deve contenere i seguenti elementi:

• le caratteristiche dei servizi offerti, segnatamente le norme di continuità, regolarità, capacità e qualità;

• il prezzo delle prestazioni che formano oggetto del contratto, che si aggiunge alle entrate tariffarie o comprende dette entrate, nonchè le modalità delle relazioni finanziarie tre le due parti;

• periodo di validità del contratto;

• norme relative a clausole addizionali o ad eventuali modifiche;

• le sanzioni in caso di mancata osservanza del contratto.

Prima ancora della riforma (legge Bassanini e decreto Burlando del 1997) alcuni Enti Locali hanno stipulato contratti di servizio o accordi di programma con le aziende di trasporto: ricordiamo le aziende consortili dei capoluoghi dell’Emilia Romagna che hanno stipulato accordi di programma con i rispettivi Comuni, con la Provincia e con la Regione; invece ATAC e COTRAL hanno stipulato contratti di servizio rispettivamente con il comune di Roma e la regione Lazio. Da ricordare inoltre una legge regionale approvata dalla Lombardia nel dicembre 1994 che prevede il passaggio dal regime delle concessioni a quello della gara pubblica e dei contratti di servizio dove viene individuato preventivamente il limite massimo della contribuzione pubblica.

 

• Mancato coordinamento ed integrazione dei servizi di trasporto locale su gomma con i servizi ferroviari

L’art. 1 della legge 151/81, legge della quale abbiamo passato in rassegna i diversi limiti su cui si è aperto un dibattito che ha permesso di giungere alla riforma Bassanini-Burlando, nell’escludere dalle attività di trasporto da regolamentare quelle di competenza dello Stato (ferrovie delle Stato e ferrovie in concessione) già presentava in sè una limitazione che si rivelerà determinante nella redazione dei piani regionali dei trasporti per la mancanza di un tassello fondamentale fra le competenze delle Regioni nel campo dei servizi di trasporto locale.

 

d) La legge 59/97 e il decreto legislativo 422/97.

 

Abbiamo visto, nel riproporre l’evoluzione storica nella normativa del trasporto pubblico locale, quanto questo settore sia stato oggetto di particolari attenzioni sia nelle sedi istituzionali nazionali e locali, sia nelle università e negli uffici studi delle imprese che operano od hanno interessi in questo comparto di estrema importanza per l’intero sistema economico del nostro Paese.

Se è vero che rispetto alla liberalizzazione del TPL introdotta negli altri Paesi Europei, il trasporto pubblico in Italia rimane ancora estraneo alla graduale apertura verso la concorrenza ed il mercato, è pur vero che il conferimento alle Regioni, ed agli altri Enti Locali territoriali, di funzioni omnicomprensive in materia di servizi pubblici di trasporto, apre uno scenario completamente innovativo nella produzione e gestione di tali servizi. Tale scenario permette di introdurre parametri di mercato che possono favorire “performance” di confronto con gli standard qualitativi minimi del mercato, il superamento degli assetti monopolistici nella gestione dei servizi di trasporto urbano ed extraurbano e l’applicazione di regole di concorrenzialità nell’affidamento dei servizi.

La legge di riforma dispone che il Governo provveda a:

• delegare alle regioni i compiti di programmazione ed amministrazione in materia di servizi pubblici di trasporto di interesse regionale e locale;

• attribuire alle regioni le relative risorse.

L’attuazione delle deleghe e l’attribuzione delle relative risorse deve essere preceduta da appositi accordi di programma tra il Ministero dei Trasporti e della Navigazione e le Regioni, accordi che devono perfezionarsi entro il 30 giugno 1999.

Inoltre, la Regione e gli altri Enti Locali, nell’ambito delle rispettive competenze, hanno facoltà di regolare l’esercizio dei servizi con qualsiasi modalità effettuati ed in qualsiasi forma affidati, sia in concessione che nei modi di cui agli artt. 22 e 25 della legge 142/90, mediante contratti di servizio pubblico, nel rispetto degli artt. 2 e 3 dei Regg. CEE 1191/69 e 1893/91. Tali servizi devono rispondere ai caratteri di certezza finanziaria e copertura di bilancio, al fine di assicurare entro il 1° gennaio 2000 il conseguimento di un rapporto di almeno 0,35 tra ricavi da traffico e costi operativi, al netto dei costi di infrastruttura, previa applicazione della Direttiva 440/91 per trasporti ferroviari di interesse locale e regionale.

L’assetto delineato dalla legge 59/97 si ispira ai principi generali di decentramento contenuti nella legge stessa, in base ai quali alle Regioni spetta la legislazione, la programmazione e quei compiti minimi di gestione che non possono essere esercitati dagli Enti Locali.

Con le nuove attribuzioni assegnate dalla legge 59/97 alle Regioni queste avranno la possibilità di effettuare una programmazione integrata di tutti i modi di trasporto a supporto della quale dovrà essere previsto un unico fondo di intervento e non più dunque risorse differenziate per i vari modi di trasporto.

Una significativa novità è costituita dal decentramento del trasporto ferroviario che aveva fino ad ora resistito alle istanze già presenti nel DPR 616/77 e che verosimilmente allo stato attuale è reso più realizzabile proprio grazie alla gestione privatistica delle Ferrovie dello Stato ed alla separazione tra proprietà dell’infrastruttura e gestione dei servizi.

Nella sostanza cambierà il soggetto “acquirente” del servizio di trasporto su rotaia: non più lo Stato ma le Regioni; ciò dovrebbe eliminare la rovinosa concorrenza tra trasporto ferroviario e trasporto su gomma per lasciare il posto alla concorrenza tra gestori di servizi integrati.

Precedentemente alla legge Bassanini anche il collegato alla legge finanziaria 1996 (28 dicembre 1995 n° 549) conteneva la delega al Governo per il trasferimento alle Regioni delle funzioni in materia di trasporti di interesse regionale e locale, con qualsiasi modalità effettuati, compresi i servizi ferroviari in concessione e gestione commissariale governativa nonché i servizi svolti da F.S. S.p.A.. Articolato ripreso “in toto” dalla Bassanini.

Invece con la legge collegata alla finanziaria 1997 (23 dicembre 1996 n° 662) è stata affidata alle Ferrovie dello Stato S.p.A. la ristrutturazione delle aziende ferroviarie in gestione commissariale governativa con l’obiettivo del risanamento delle stesse da attuarsi entro il prossimo triennio, prima di consegnarle alla responsabilità delle Regioni anche nella proprietà delle linee e degli impianti.

A decorrere dal 1° gennaio 2000 le Regioni potranno affidare in concessione le gestioni ferroviarie ristrutturate a società già esistenti o che verranno costituite per la gestione dei servizi ferroviari di interesse regionale e locale.

Queste società avranno accesso per i loro servizi alla rete in concessione alle Ferrovie dello Stato S.p.A. con modalità che verranno stabilite in applicazione alla direttiva CEE 91/440.

Verranno definite entro il 30 giugno 1999, mediante accordi di programma tra il Ministero dei Trasporti e della Navigazione e le Regioni interessate, le modalità attraverso le quali le Regioni assumeranno il ruolo di ente concedente nei confronti delle società per i servizi ferroviari di interesse regionale e locale.

Le leggi sopra esaminate definiscono il percorso verso la liberalizzazione del mercato del trasporto nel suo complesso e con qualsiasi modalità (ferroviaria, automobilistica) superando così la normativa comunitaria (direttiva 91/440/CEE) che escludeva i servizi a carattere locale dal suo campo di applicazione.

Gli accordi di programma ed i contratti di servizio da realizzarsi tra ente pubblico e vettore favoriranno l’introduzione ed, in alcuni casi, il rafforzamento delle regole della concorrenza nel settore dei trasporti, che si misurerà con situazioni di mercato molto diverse relativamente ai regimi di esercizio dell’attività, alle caratteristiche strutturali degli operatori (dimensioni di impresa, struttura dei costi...), alle modalità tecniche e tecnologiche ed alle caratteristiche della domanda.

Tutto ciò influenzerà le modalità con cui verranno regolate sia la gestione del servizio sia l’erogazione dello stesso ed, in modo particolare, diventeranno determinanti le condizioni generali che lo Stato e successivamente gli Enti Locali eserciteranno sulle società di gestione in merito al rispetto dei criteri e degli obblighi stabiliti (concessione/ autorizzazione) e delle condizioni di prezzo.

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[1] L’articolo 16 della Costituzione sancendo che «Ogni cittadino può circolare ...liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale...», salvo deroga imputabile a motivi di sanità e sicurezza, configura il diritto di mobilità, che se pur generico, pone a carico dello Stato l’onere di costituire le condizioni di diritto e di fatto ad esso conseguenti.

[2] Vd. art. 4 co. 4 della legge 59/97, (nota come legge Bassanini).

[3] Vd. art. 6 dlgs 422/97, (noto come decreto Burlando).

[4] L’articolo 5 della Costituzione sancisce che: «La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; ampia nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento».