1. La Conferenza intergovernativa ha approvato alla fine del mese di giugno - dopo tanti passaggi contrastati e contrastanti e grazie anche al decisivo passaggio della vittoria socialista in Spagna - il Trattato costituzionale dell’Unione Europea. Il testo finale dovrà essere ufficialmente sottoscritto a Roma in ottobre dai capi di Stato e di governo di tutti i venticinque paesi che aderiscono all’Unione (compresi cioè i dieci paesi che hanno fatto il loro ingresso il primo maggio di quest’anno). Al di là dell’aspetto formale della cerimonia di sottoscrizione da quel momento si avvierà un complesso percorso di ratifica del trattato costituzionale da parte dei Paesi sottoscrittori, percorso che si differenzierà nei diversi Paesi, con procedure di carattere parlamentare o di natura referendaria.
Si è detto da più parti che si tratta comunque di un passaggio storico, altri hanno invece sottolineato l’estrema farraginosità del complesso sistema istituzionale previsto dal trattato costituzionale e la lentezza dei passi in avanti compiuti sul piano dell’integrazione europea, con l’esclusione del meccanismo della maggioranza qualificata per l’adozione delle decisioni in materia di politica estera e delle scelte relative alle politiche sociali e alle politiche fiscali.
L’approvazione da parte della conferenza intergovernativa di Bruxelles ha seguito di pochi giorni la consultazione elettorale per il rinnovo del Parlamento europeo.
Anche in questo caso per la prima volta si è registrato il concorso di venticinque paesi: ovvero mai era accaduta si registra la nomina diretta di un organismo rappresentativo della gran parte dei popoli europei, dall’occidente all’oriente.1
Al contempo si sono registrati due elementi preoccupanti per coloro che sostengono il processo di integrazione continentale. Il primo è la scarsa partecipazione dell’elettorato alla consultazione per il rinnovo del Parlamento europeo (con percentuali di affluenza alle urne particolarmente basse nei paesi dell’Est e con una significativa eccezione che riguarda il nostro paese), indice questo quantomeno di una scarsa attenzione alle vicende dell’Europa e di un mancato coinvolgimento delle popolazioni nel processo di costruzione europea. Il secondo è stato l’affermazione in Gran Bretagna di una lista dichiaratamente ostile non solo all’introduzione dell’euro ma anche alla partecipazione stessa del Regno Unito all’Unione europea.
A questo punto il percorso di ratifica del trattato costituzionale appare pieno di insidie: si pensi al fatto che in diversi paesi è sicuramente prevista una consultazione referendaria (Francia, Spagna, Irlanda, Portogallo, Regno Unito, Danimarca, Lussemburgo, Irlanda) e che in altri paesi essa appare altamente probabile (Belgio Olanda, Polonia, Lettonia).
Si tratta per alcuni (ad esempio Ralf Dahrendorf, La Repubblica del 18 luglio 2004) di uno strano documento non classificabile tecnicamente come una Costituzione ma soltanto di un trattato stipulato tra i governi degli Stati membri dell’Unione europea. Esso infatti potrà essere emendato o modificato solo da ulteriori Conferenze intergovernative e non dal parlamento europeo. Afferma Dahrendorf: “In ogni caso, è certo che l’attuale testo del Trattato non sopravviverà per oltre due secoli come la Costituzione USA, e forse neppure per due decenni ... In assenza di un progetto politico consistente, l’Europa sembra essersi ripiegata su se stessa, producendo un documento che ostenta di essere assai più di quanto non rappresenti in realtà”.
Per altri invece “quel testo è l’unico possibile, almeno in questa fase storica” (intervista al socialista spagnolo Josep Borrell, nuovo presidente del Parlamento europeo, pubblicata su La Repubblica del 15 luglio 2004).
Certo è che lo scenario dell’integrazione europea - anche a seguito dell’allargamento - appare dai contorni sempre meno definiti, e tutti si chiedono cosa succederà dell’Unione qualora uno o più Paesi dovessero non ratificare il trattato, se il processo andrà avanti solo per un nucleo di Paesi con l’associazione con un coinvolgimento minore di altri Paesi, cosa faranno gli inglesi. Da un paio di anni (ovvero dall’aprirsi dello scenario di guerra irakeno) le novità si moltiplicano ma il quadro finale appare ancora lontano e la sua immagine imprecisa e nebulosa.
2. Il testo approvato dalla Conferenza intergovernativa è rinvenibile ancora in una versione provvisoria sul sito dell’Unione europea e l’elaborazione del testo definitivo nelle ventuno lingue da parte dei giuristi-linguisti terminerà nel mese di ottobre del 2004, ovvero a ridosso della data prevista per la sottoscrizione: non è ancora il tempo dell’analisi più approfondita, che abbiamo più volte rinviato, così come più volte è stata rinviata la definizione del percorso rispetto a quanto inizialmente si era prevista (non possiamo non ricordare ad esempio che l’approvazione del testo sarebbe dovuta avvenire alla fine del 2003 durante il semestre di presidenza italiana, ma che allora una serie di veti incrociati - innanzitutto quelli di Spagna e Polonia - ne bloccarono l’iter).
Però è possibile già da ora richiamare qualche elemento significativo.
Innanzitutto è utile richiamare le definizioni contenute nel preambolo approvato dalla Conferenza intergovernativa, perché del preambolo si è molto discusso - spesso strumentalmente - a proposito del mancato inserimento del richiamo alle radici giudaico-cristiane dell’Europa: i capi di stato dei paesi membri “ispirandosi alle eredità culturali, religiose e umanistiche dell’Europa, da cui si sono sviluppati i valori universali dei diritti inviolabili ed inalienabili della persona, della democrazia, dell’uguaglianza, della libertà e dello Stato di diritto; convinti che l’Europa riunificata dopo esperienze amare, intende proseguire questo percorso di civiltà, di progresso e di prosperità per il bene di tutti i suoi abitanti, compresi i più deboli e bisognosi; che vuole restare un continente aperto alla cultura, al sapere e al progresso sociale; che desidera approfondire il carattere democratico e trasparente della vita pubblica e operare a favore della pace, della giustizia e della solidarietà nel mondo; persuasi che i popoli dell’Europa, pur restando fieri della loro identità e della loro storia nazionale, sono decisi a superare le antiche divisioni e, uniti in modo sempre più stretto, a forgiare il loro comune destino; certi che, unita nella diversità, l’Europa offre loro le migliori possibilità di proseguire, nel rispetto dei diritti di ciascuno e nella consapevolezza della loro responsabilità nei confronti delle generazioni future e della Terra, la grande avventura che fa di essa uno spazio privilegiato della speranza umana; risoluti a proseguire l’opera compiuta nel quadro dei trattati che istituiscono le Comunità europee e del trattato sull’Unione europea, assicurando la continuità dell’acquis comunitario; riconoscenti ai membri della Convenzione europea di aver elaborato il presente progetto di Costituzione a nome dei cittadini e degli Stati d’Europa; hanno designato come plenipotenziari ... i quali, dopo avere scambiato i loro pieni poteri, riconosciuti in buona e debita forma, hanno convenuto le disposizioni che seguono”.
La conclusione del preambolo evidenzia con grande chiarezza la natura di trattato che il testo assume.
Va richiamato il fatto che nell’articolo 2 della prima parte accanto ai valori della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello stato di diritto e del rispetto dei diritti umani - presenti nel testo redatto dalla convenzione presieduta da Giscard d’Estaing - si fa un espresso richiamo ai “diritti delle persone appartenenti a una minoranza” e che si ritiene che la società debba essere fondata oltre che sul pluralismo, la non discriminazione, la tolleranza, la giustizia, la solidarietà, anche “sulla parità tra donne e uomini”.
Un elemento importante di differenza tra il testo proposto dalla Convenzione ed il testo elaborato dalla Conferenza intergovernativa (e che successivamente agli aggiustamenti tecnico-linguistici sarà sottoposto alla firma in ottobre a Roma) si trova nel paragrafo 3 dell’art.I (che sta per prima parte) - 11. Laddove il testo precedente recitava “L’Unione ha competenza per promuovere le politiche economiche e dell’occupazione degli Stati membri e assicurarne il coordinamento”, nel testo approvato a giugno si assiste ad un mutamento radicale di approccio per cui “gli Stati membri coordinano le loro politiche economiche e dell’occupazione secondo le modalità descritte nella parte III, la definizione delle quali è di competenza dell’Unione”.
Scompare in definitiva quella competenza in capo all’Unione relativa alla promozione - e non solo al coordinamento - delle politiche economiche e dell’occupazione. Meno Europa nel nuovo testo, meno politica economica in capo all’Unione, nessuna politica dell’occupazione a largo raggio: gli Stati membri sono chiamati a coordinare le loro scelte sul piano delle politiche economiche e dell’occupazione. E tale mutamento di accento è rinvenibile ancora nella nuova formulazione dell’art. I-14, che passa da “L’Unione adotta misure intese ad assicurare il coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri” (laddove cioè si prevedeva sia pur blandamente un protagonismo dell’Unione) al nuovo testo per cui “gli Stati membri coordinano le loro politiche economiche nell’ambito dell’Unione”. Un ordinamento più unionista che federalista.
3. Con riguardo alle istituzioni dell’Unione si definiscono - nel testo approvato dalla Conferenza intergovernativa in giugno - ulteriori precisazioni sulla composizione del Parlamento a partire dalla prossima elezione del 2009: i componenti saranno in numero non superiore a settecentocinquanta, vi sarà una soglia minima di sei componenti per Stato membro e “a nessuno Stato membro sono assegnati più di novantasei seggi” (art. I-19).
Il nuovo testo mantiene la previsione della durata di due anni e mezzo della carica di Presidente del Consiglio europeo (con mandato “rinnovabile una volta”, art. I-21): si tratta come è noto di una delle novità più significative del nuovo impianto istituzionale dell’Unione, con la quale si supera la previsione della presidenza semestrale a rotazione che caratterizza oggi la vita politica europea e si determina una più evidente continuità ed una più netta rappresentanza nella gestione politica della U.E.. Tale elemento è rafforzato dalla previsione - già contenuta nel testo approvato dalla Convenzione - per cui “il presidente del Consiglio europeo non può esercitare un mandato nazionale”.
Si definiscono nel nuovo testo le “varie formazioni” (così si esprime l’art. I-23) in cui si riunisce il Consiglio dei Ministri: affari generali e affari esteri (oltre ad altre formazioni che saranno adottate dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata). Non si parla più di Consiglio legislativo, ma il quinto paragrafo dell’art. I-23 precisa che “il Consiglio si riunisce in seduta pubblica quando delibera e vota su un progetto di atto legislativo. A tal fine, ciascuna sessione del Consiglio è suddivisa in due parti dedicate, rispettivamente, alle deliberazioni su atti legislativi dell’Unione e alle attività non legislative”.
L’art. I-24 ha come oggetto la tanto discussa questione della definizione della maggioranza qualificata in sede di Consiglio europeo e di Consiglio dei Ministri (ovvero dell’organismo che congiuntamente al Parlamento europeo esercita la funzione legislativa e di bilancio). Su tale questione non si era giunti all’accordo durante il semestre di presidenza italiana e quindi vale la pena richiamare nella sua formulazione: integrale il testo approvato dalla Conferenza intergovernativa del giugno 2004: “ [1]. Per maggioranza qualificata si intende almeno il 55% dei membri del Consiglio, con un minimo di quindici, rappresentanti gli Stati membri che totalizzino almeno il 65% della popolazione dell’Unione.
La minoranza di blocco deve comprendere almeno quattro membri del Consiglio; in caso contrario la maggioranza qualificata si considera raggiunta.
2. In deroga al paragrafo 1, quando il Consiglio non delibera su proposta della Commissione o del ministro degli affari esteri dell’Unione, per maggioranza qualificata si intende almeno il 72% dei membri del Consiglio rappresentanti gli Stati membri che totalizzino almeno il 65% della popolazione dell’Unione.
2bis. I paragrafi 1 e 2 si applicano al Consiglio europeo allorché delibera a maggioranza qualificata.”
Appare a tutti evidente quanto un sistema così farraginoso e soglie così elevate limitino fortemente la possibilità di decisioni politiche e scelte legislative da parte delle istituzioni dell’Unione.
4. Per ciò che concerne l’organo esecutivo dell’Unione
ovvero la Commissione europea - l’art. I-25 del testo approvato dalla
Conferenza intergovernativa prevede che il mandato della Commissione sia di
cinque anni e che “i membri della Commissione siano scelti in base alla
loro competenza generale e al loro impegno europeo e offrano ogni garanzia di
indipendenza”.
Sul numero dei Commissari - altra questione fortemente dibattuta soprattutto su sollecitazione dei paesi più piccoli - si giunge al seguente compromesso: “5. La prima Commissione nominata conformemente alle disposizioni della Costituzione si compone di un cittadino di ciascuno Stato membro, compreso il presidente ed il ministro degli affari esteri dell’Unione, che è uno dei suoi vice presidenti.
6. A decorrere dal termine del mandato della Commissione di cui al paragrafo 5, la Commissione si compone di un numero di membri, compreso il presidente e il ministro degli affari esteri dell’Unione, corrispondente ai due terzi del numero degli Stati membri, a meno che il Consiglio europeo, deliberando all’unanimità, decida di modificare tale numero”.
Nella versione elaborata dalla Convenzione il numero dei componenti della Commissione previsto a partire dal primo novembre 2009 era di quindici.
Insomma il neo eletto presidente della Commissione europea, il portoghese Barroso, presiederà un organismo di venticinque persone (tante quanti gli Stati attualmente membri dell’Unione), poi forse si arriverà ad una riduzione.
I componenti della Commissione sono nominati congiuntamente dal Presidente della Commissione (eletto dal parlamento europeo su proposta del Consiglio) e dal Consiglio europeo: quindi - art. I-26 - “il presidente, il ministro degli affari esteri dell’Unione e gli altri membri della Commissione sono soggetti, collettivamente, ad un voto di approvazione da parte del Parlamento europeo. In seguito a tale approvazione la Commissione è nominata dal Consiglio europeo, che delibera a maggioranza qualificata”.
Con riferimento al ministro degli affari esteri dell’Unione il nuovo testo prevede che egli assicuri “la coerenza dell’azione esterna dell’Unione. In seno alla Commissione, è incaricato delle responsabilità che incombono a tale istituzione nel settore delle relazioni esterne e del coordinamento degli altri aspetti dell’azione esterna dell’Unione”. Ed anche con riferimento alla istituzione di tale figura si coglie la valenza contraddittoria e ondivaga del processo di integrazione europea ripreso dal trattato costituzionale: un rappresentante esterno dell’Unione, ed anche l’istituzione di una Agenzia europea degli armamenti, ma al contempo una politica estera sottratta al meccanismo della maggioranza qualificata, sicché di fatto ogni Stato membro potrà decidere per conto proprio. La vicenda irakena dimostra che le divisioni - alimentate ad arte dagli USA - impediscono all’Europa di giocare un ruolo di effettivo protagonista sullo scacchiere internazionale.
Si confermano le prerogative della Corte di Giustizia dell’Unione europea, della Corte dei Conti, del Comitato delle Regioni, del Comitato economico e sociale e della Banca centrale europea che unitamente alle banche centrali nazionali costituisce il Sistema europeo di banche centrali, con l’obiettivo principale del mantenimento della stabilità dei prezzi.
L’eurosistema è invece costituito dalla banca centrale europea e dalle banche nazionali degli Stati membri la cui moneta è l’euro (e la banca centrale europea “ha il diritto esclusivo di autorizzare l’emissione dell’euro”).
5. Per ciò che concerne gli atti legislativi (ovvero le leggi e le leggi quadro europee essi sono adottati congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio su proposta della Commissione, ma in taluni casi essi possono essere adottati - anche su iniziativa di un gruppo di Stati membri o su raccomandazione della Banca centrale europea o su richiesta della Corte di Giustizia o della banca europea per gli investimenti - dal Parlamento con la partecipazione del Consiglio o dal Consiglio con la partecipazione del Parlamento.
Per quando riguarda invece gli atti non legislativi si prevede la competenza del Consiglio europeo per le decisioni, del Consiglio, della Commissione ed in alcuni casi della Banca centrale per i regolamenti.
Per quanto riguarda il ruolo delle parti sociali, l’art. I-47 recita: “L’Unione europea riconosce e promuove il ruolo delle parti sociali a livello dell’Unione, tenendo conto della diversità dei sistemi nazionali; facilita il dialogo tra tali parti, nel rispetto della loro autonomia. Il vertice sociale trilaterale per la crescita e l’occupazione contribuisce al dialogo sociale”.
Nel titolo relativo all’appartenenza all’Unione - titolo IX della parte I del trattato costituzionale approvato dalla Commissione intergovernativa - si prevede che il Consiglio - su iniziativa di un terzo degli Stati membri o del Parlamento europeo o su proposta della Commissione - “può adottare una decisione europea in cui constata che esiste un evidente vizio di violazione da parte di uno Stato membro dei valori di cui al punto I-2”, con la maggioranza dei quattro quinti del Consiglio e previa approvazione del Parlamento europeo.
Ebbene in questo caso, in cui si suppone esistere una
gravissima violazione in ordine agli elementi fondamentali su cui si fonda l’Unione
effettuate le prescritte procedure in contraddittorio - si può giungere alla
sospensione di “alcuni dei diritti derivanti allo Stato membro in questione
dall’applicazione della Costituzione, compresi i diritti di voto del membro
del Consiglio che rappresenta questo Stato. Il Consiglio tiene conto delle
possibili conseguenze di una siffatta sospensione sui diritti e gli obblighi
delle persone fisiche e giuridiche” (art. I-58).
6. Abbiamo voluto richiamare alcuni elementi di modifica del testo della I parte costituzionale, rispetto a quanto approvato dalla Convenzione (che abbiamo già avuto modo di esaminare nei precedenti numeri della rivista). Abbiamo peraltro già ampiamente analizzato in precedenti interventi su Proteo il contenuto della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, che entra nel trattato costituzionale costituendone la II parte, con i suoi titoli su dignità, libertà, uguaglianza, solidarietà, cittadinanza, giustizia.
Va rilevato con riferimento sempre alla II parte del trattato costituzionale che nella versione approvata dalla Conferenza intergovernativa restano inalterate le formulazioni dell’art. 51 e dell’art. 52 approvate dalla Convenzione e su di esse val la pena ritornare anche perché da esse si può cogliere un sintomo del non elevato grado di operatività e cogenza nella fissazione di principi costituzionali europei rispetto alle norme ordinarie sia dell’Unione che dei singoli Stati membri nonché il rapporto tra i principi fondamentali europei e previsioni contenute nelle carte costituzionali degli stati aderenti.
Recita l’art. II-51: “1. Le disposizioni della presente Carta si applicano alle istituzioni, agli organi e agli organismi dell’Unione nel rispetto del principio di sussidiarietà come pure agli stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione. Pertanto, i suddetti soggetti rispettano i diritti, osservano i principi e ne promuovono l’applicazione secondo le rispettive competenze e nel rispetto dei limiti delle competenze conferite all’Unione in altre parti della Costituzione.
2. La presente Carta non estende l’ambito di applicazione del diritto dell’Unione al di là delle competenze dell’Unione, né introduce competenze nuove o compiti nuovi per l’Unione, né modifica le competenze e i compiti definiti nelle altre parti della Costituzione.”
Recita l’art. II-52: “1. Eventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla presente Carta devono essere previste dalla legge e rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà. Nel rispetto del principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui.
2. I diritti riconosciuti dalla presente Carta per i quali altre parti della Costituzione prevedono disposizioni si esercitano alle condizioni e nei limiti definiti da tali parti pertinenti.
3. Laddove la presente Carta contenga diritti corrispondenti a quelli garantiti dalla convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, il significato e la portata degli stessi sono uguali a quelli conferiti dalla suddetta convenzione. La presente disposizione non preclude che il diritto dell’Unione conceda una protezione più estesa.
4. Laddove la presente Carta riconosca i diritti fondamentali quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, tali diritti sono interpretati in armonia con dette tradizioni.
5. Le disposizioni della presente Carta che contengono dei principi possono essere attuate da atti legislativi ed esecutivi adottati da istituzioni, organi ed organismi dell’Unione e da atti di Stati membri allorché essi danno attuazione al diritto dell’Unione, nell’esercizio delle loro rispettive competenze. Esse possono essere invocate dinanzi a un giudice solo ai fini dell’interpretazione e del controllo della legalità di detti atti.
6. Si tiene pienamente conto delle legislazioni e prassi nazionali, come specificato nella presente Carta.
7. I giudici dell’Unione e degli Stati membri tengono nel debito conto le spiegazioni elaborate al fine di fornire orientamenti per l’interpretazione della Carta dei diritti fondamentali”.
Ciò che si può particolarmente notare nella lettura del testo riportato è anche la relativizzazione della portata delle disposizioni contenute nella Carta (elaborata a Nizza nel 2000 ed inserita nel 2004 nel trattato costituzionale quale parte II), innanzitutto con quella insidiosa distinzione tra principi e diritti ricavabile dal quinto paragrafo dell’art. II-52.
Si aggiungano, per una lettura più completa in ordine alla portata ed alla vincolatività dei principi fissati nella Carta (e quindi nel trattato fondamentale), i dispositivi contenuti negli articoli che chiudono la II parte del testo approvato a Bruxelles nel giugno 2004 dalla Conferenza intergovernativa.
Art. II-53: “Nessuna disposizione della presente Carta deve essere interpretata come limitativa o lesiva dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali riconosciuti, nel rispettivo ambito di applicazione, dal diritto dell’Unione, dal diritto internazionale, dalle convenzioni internazionali delle quali l’Unione o tutti gli Stati membri sono parti contraenti, in particolare la convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, e dalle costituzioni degli Stati membri”.
Art. II-54: “Nessuna disposizione della presente Carta deve essere interpretata nel senso di comportare il diritto di esercitare un’attività o compiere un atto che miri a distruggere diritti o libertà riconosciuti nella presente Carta o a imporre a tali diritti e libertà limitazioni più ampie di quelle previste dalla presente Carta”.
7. La terza parte del trattato costituzionale - del cui testo cominciamo in questo articolo l’esame sia pure sommario ed in attesa della pubblicazione del testo definitivo - è quella su cui si sono appuntate le critiche più incisive da parte delle componenti sociali, sindacali e delle sinistre, perché in essa si riproduce e si fissa lo spirito neoliberista che ha segnato tanti dei passaggi della faticosa costruzione dell’Unione (si pensi innanzitutto ai vincoli ed alla filosofia che hanno caratterizzato il trattato di Maastricht).
La terza parte del trattato costituzionale porta quale rubrica “le politiche e il funzionamento dell’Unione”, è ponderosissima (in quanto si compone di 342 articoli), ed è suddivisa in sette titoli, spesso riporta norme contenute in precedenti trattati.
Ed ancora si parla di compatibilità delle politiche dell’Unione con le esigenze di benessere degli animali “in quanto esseri senzienti” e con quelle del funzionamento dei servizi di interesse economico generale.
È stato importante dilungarci nel richiamare i principi di cui al titolo I della parte III del trattato costituzionale dell’Unione Europea in quanto occorrerà analizzare quanto sia nella redazione dell’intera parte III che negli altri normativi - attuali e futuri - dell’Unione quanto le elencate esigenze e gli indicati obiettivi, principi e valori siano effettivamente salvaguardati o quanto esse ed essi cedano il passo di fronte alle esigenze del sistema produttivo e del mercato.
8. Il titolo II della III parte del trattato costituzionale è dedicato a “non discriminazione e cittadinanza”.
Si stabilisce che la legge o la legge quadro europea può disciplinare il divieto delle discriminazioni e può stabilire le misure “necessarie per combattere le discriminazioni fondate sul sesso, sulla razza o l’origine etnica, la religione o le convinzioni personali, le disabilità, l’età o l’orientamento sessuale”: ma tale normativa deve essere adottata dal Consiglio “all’unanimità previa approvazione del Parlamento europeo”. Basta quindi che un solo governo dei venticinque Stati membri si opponga perché una legge o una legge quadro in materia non venga adottata.
Sempre all’unanimità “una legge o una legge quadro europea del Consiglio può stabilire misure relative ai passaporti, alle carte d’identità, ai titoli di soggiorno o altro documento assimilato e misure relative alla sicurezza sociale o alla protezione sociale” (art. III-9, paragrafo 2, ex articolo 18 Trattato C.E.).
Ed ancora all’unanimità (art. III-10, ex articolo 19 Trattato C.E.) si può deliberare una legge o una legge quadro europea per stabilire le modalità di esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali e alle elezioni del parlamento europeo “per ogni cittadino dell’Unione nello Stato membro in cui risiede senza essere cittadino di tale Stato”.
9. Il titolo III della parte III - il più corposo - è dedicato alle “politiche e azioni interne”, ed è a sua volta suddiviso in cinque capi, che a loro si volta si articolano in sezioni.
Il capo I è titolato “Mercato interno”, il Capo II “Politica economica e monetaria”, il terzo “Politiche in altri settori”, il quarto “Spazio di libertà, sicurezza e giustizia”, il quinto “Settori nei quali l’Unione può decidere di esplicare un’azione di coordinamento, di integrazione o di sostegno”.
Le sezioni in cui è suddiviso il primo capo, quello sul mercato interno, sono “I - Instaurazione e funzionamento del mercato interno”, “II - Libera circolazione delle persone e dei servizi”, a sua volta articolata in sottosezioni su lavoratori, libertà di stabilimento, libera prestazione di servizi, “III - Libera circolazione delle merci”, con sottosezioni su unione doganale, cooperazione doganale, divieto delle restrizioni quantitative, “IV - Capitali e pagamenti”, “V - Regole di concorrenza”, con sottosezioni dedicate alle regole applicate alle imprese e agli aiuti concessi dagli Stati membri, “VI - Disposizioni fiscali”.
10. Con riguardo a instaurazione e funzionamento del mercato interno il trattato costituzionale richiama innanzitutto le disposizioni contenute negli articoli 14 e 15 del Trattato C.E., e quindi “il mercato interno comporta uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle persone, dei servizi, delle merci e dei capitali”. Nel puntare al raggiungimento di tale obiettivo “la Commissione tiene conto dell’ampiezza dello sforzo che dovrà essere sopportato, per l’instaurazione del mercato interno, da talune economie che presentano differenze di sviluppo e può proporre le misure appropriate. Se queste misure assumono la forma di deroghe, esse debbono avere un carattere temporaneo ed arrecare quante meno perturbazioni possibile al funzionamento del mercato” (art. III-14).
Inoltre (art. III-16) “gli Stati membri si consultano al fine di prendere di comune accordo le disposizioni necessarie ad evitare che il funzionamento del mercato interno abbia a risentire delle disposizioni che uno Stato membro può essere indotto a prendere nell’eventualità di gravi agitazioni interne che turbino l’ordine pubblico, in caso di guerra o di grave tensione internazionale che costituisca una minaccia di guerra ovvero per far fronte agli impegni da esso assunti al fine del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale”. La regola e l’obiettivo non possono che essere che il funzionamento del mercato interno, ragione costitutiva delle comunità europee: tutto il resto è visto solo come un disturbo, guerre o conflitti sociali interni agli Stati. L’Unione deve stringersi per ovviare alle turbative e rendere possibile comunque il funzionamento del mercato interno.
Se questo è il fine ultimo dell’Unione, almeno quello che traspare da questo titolo della III parte del trattato costituzionale, allora la libera circolazione diventa elemento costitutivo essenziale, strumento e fine delle istituzioni europee. Ma quando si parla di libera circolazione i lavoratori vanno distinti da servizi e beni.
E tra i lavoratori vanno distinti i cittadini da coloro che - pur risiedendo e lavorando da anni nei paesi europei - vengono da fuori, anzi dalle aree povere del pianeta, e non hanno la cittadinanza europea. Conseguentemente - e la norma appare semplicemente razzista - “è vietata qualsiasi discriminazione, fondata sulla nazionalità, tra i lavoratori degli Stati membri, per quanto riguarda l’impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro”.
I lavoratori - dovrebbe intendersi qui i soli cittadini U.E.
, “salve le limitazioni giustificate da motivi di ordine pubblico,
pubblica sicurezza e sanità pubblica”, hanno il diritto di rispondere a
effettive offerte di lavoro e di spostarsi liberamente a tal fine, di prendere
dimora in uno degli Stati membri al fine di svolgervi un’attività di lavoro e
di rimanere “dopo avere occupato un impiego” nel territorio di tale
Stato membro. Si specifica però che l’articolo in questione (III-18) “non
si applica agli impieghi nella pubblica amministrazione”.
Una legge o una legge quadro europea - sulla quale non è richiesta l’unanimità, e si comprende il perché, trattandosi in questo caso di uno degli elementi profondamente e storicamente fondativi dell’integrazione tra gli Stati dell’Europa, - dovrà stabilire le misure necessarie per realizzare la libera circolazione dei lavoratori, previa consultazione del Comitato economico e sociale, mirando ad assicurare una stretta collaborazione tra le amministrazioni nazionali del lavoro, ad eliminare procedure e pratiche amministrative “il cui mantenimento sarebbe di ostacolo alla liberalizzazione dei movimenti dei lavoratori”, ad “istituire meccanismi idonei a mettere in contatto le offerte e le domande di lavoro e a facilitarne l’equilibrio a condizioni che evitino di compromettere gravemente il tenore di vita e il livello dell’occupazione nelle diverse regioni e industrie” (art. III-19).
Una procedura estremamente complicata e piena di possibilità di veto formale e sostanziale è contenuta nell’art. III-21 in materia di sicurezza sociale ed in particolare con riferimento al diritto al cumulo ai fini assistenziali e pensionistici dei diversi periodi lavorativi per i lavoratori migranti dipendenti.
Si prevede - nella sottosezione 2 (art. III-22) - il divieto delle restrizioni delle libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di altro Stato membro dell’Unione europea e si afferma che “i cittadini di uno Stato membro hanno il diritto di accedere, nel territorio di un altro Stato membro, alle attività autonome e di esercitarle, nonché di costituire e gestire imprese”. Si punta a sopprimere procedure e pratiche amministrative il cui mantenimento possa essere di ostacolo alla libertà di stabilimento, a rendere possibile l’acquisto e lo sfruttamento di proprietà fondiarie situate nel territorio di uno Stato membro da parte di cittadini di latro Stato membro, e ad accertare “che le condizioni di stabilimento non vengano alterate mediante aiuti concessi dagli Stati membri” (art. III-23, paragrafo 2, lettera h). Va considerato però talune attività con legge o legge quadro europea possano essere escluse dall’applicazione della sottosezione relativa alla libertà di stabilimento.
Con riferimento all’accesso alle attività autonome ed all’esercizio di queste, la legge quadro europea - ai sensi dell’art. III-26 - deve mirare al reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli ed al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri.
Allo stesso modo per l’art. III-29 “le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all’interno dell’Unione sono vietate nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in uno Stato membro che non sia quello del destinatario della prestazione”. Per servizi si intendono attività di carattere industriale, di carattere commerciale, artigiane, delle libere professioni.
11. “L’Unione comprende un’unione doganale che si estende al complesso degli scambi di merci e comporta il divieto, fra gli Stati membri, dei dazi doganali all’importazione ed all’esportazione e di qualsiasi tassa di effetto equivalente, come pure l’adozione di una tariffa doganale comune nei rapporti tra gli Stati membri ed i paesi terzi”: così, riprendendo l’art. 23 del Trattato C.E. l’incipit della sezione dedicata alla libera circolazione delle merci, sulla cui importanza anche con riguardo alla genesi del percorso di costruzione europea è inutile insistere.
I regolamenti in materia sono adottati con regolamento e con decisioni dal Consiglio su proposta della Commissione, la quale deve ispirarsi alla necessità di promuovere gli scambi commerciali fra gli Stati membri ed i paesi terzi, all’evoluzione delle condizioni di concorrenza all’interno dell’Unione, alla necessità di approvvigionamento dell’Unione in materie prine e semi prodotti, alla necessità di evitare gravi turbamenti nella vita economica degli Stati membri e di assicurare uno sviluppo razionale della produzione e una espansione del consumo nell’Unione.
Sono possibili soltanto (art. III-43, che riprendere quanto contenuto nell’art. 30 del trattato C.E.) “i divieti o restrizioni all’importazione, all’esportazione e al transito giustificati da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali, di protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale, o di tutela della proprietà industriale e commerciale. Tuttavia, tali divieti o restrizioni non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri”.
Vengono ancora vietate le restrizioni sia ai movimenti di capitali sia ai pagamenti tra Stati membri, e tra Stati membri e paesi terzi, salvo nei confronti dei paesi terzi le restrizioni in vigore alla fine del 1993 (per Estonia ed Ungheria alla fine del 1999) e nei casi previsti all’unanimità dal Consiglio con legge o legge quadro europea. E sempre nei confronti dei paesi terzi l’art. III-48 (richiamando le previsioni dell’art. 59 del Trattato C.E.) prevede che “qualora, in circostanze eccezionali, i movimenti di capitali provenienti da paesi terzi o ad essi diretti causino o minaccino di causare difficoltà gravi per il funzionamento dell’unione economica e monetaria, il Consiglio, su proposta della Commissione, può adottare regolamenti europei o decisioni europee che istituiscono misure di salvaguardia nei confronti di paesi terzi, per un periodo non superiore a sei mesi, se tali misure sono strettamente necessarie. Esso delibera previa consultazione della Banca centrale europea”.
Con riferimento alla prevenzione ed alla lotta contro il terrorismo e le attività connesse la legge quadro europea può definire misure amministrative concernenti i movimenti dei capitali e i pagamenti, come il congelamento dei capitali.
L’art. III-50 afferma - all’inizio della sezione riguardante le regole di concorrenza - che “sono incompatibili con il mercato interno e vietati tutti gli accordi tra imprese, tutte le decisioni di associazioni di imprese e tutte le pratiche concordate che possano pregiudicare il commercio tra Stati membri e che abbiano per oggetto o per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all’interno del mercato interno ed in particolare quelli consistenti nel:
a) fissare direttamente o indirettamente i prezzi d’acquisto o di vendita ovvero altre condizioni di transazioni;
b) limitare o controllare la produzione, gli sbocchi, lo sviluppo tecnico o gli investimenti;
c) ripartire i mercati o le fonti di approvvigionamento;
d) applicare, nei rapporti commerciali con gli altri contraenti, condizioni dissimili per prestazioni equivalenti, così da determinare per questi ultimi uno svantaggio nella concorrenza;
e) subordinare la conclusione di contratti all’accettazione da parte degli altri contraenti di prestazioni supplementari, che, per loro natura o secondo gli usi commerciali, non abbiano alcun nesso con l’oggetto dei contratti stessi”.
Siamo di fronte all’apoteosi dell’utopia (o dell’ipocrisia) liberista dell’anti-trust. Si tratta di uno degli elementi portanti della costruzione dell’Europa, specie della sua prima fase, che trova nel trattato costituzionale la sua sistemazione e consacrazione. Naturalmente dopo la solennità nell’affermazione del principio il terzo paragrafo detta le deroghe alla regola (e cioè l’accordo che viola la libera concorrenza può essere ammesso se esso serva “a migliorare la produzione o la distribuzione dei prodotti o a promuovere il progresso tecnico o economico, pur riservando agli utilizzatori una congrua parte dell’utile che ne deriva”). Dalla legge bronzea alla regola elastica. Così va il mondo.
[1] I 732 parlamentari eletti risultano così suddivisi: 268 fanno parte del gruppo parlamentare del Partito Popolare Europeo, 200 in quello del Partito Socialista Europeo, 88 appartengono al gruppo dei democratici e liberali (ADLE), 42 al gruppo dei Verdi, 41 al GUE (ovvero la sinistra), 32 si sono iscritti al gruppo Indipendenza e democrazia, 27 al gruppo di destra UEN, e 34 risultano per ora non iscritti.