Rappresentanze sindacali elettive e struttura della contrattazione.

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Un organismo elettivo nei posti di lavoro: la rappresentanza sindacale unitaria. La crisi del modello di rappresentanza, contenuto nello Statuto dei lavoratori, ha portato sulla scena questa nuova tipologia di organismo sindacale.

In particolare la rappresentanza sindacale unitaria si afferma, o tende ad affermarsi, - nelle disposizioni riguardanti il lavoro pubblico e nei progetti di riforma riguardanti l’intero mondo del lavoro - quale organismo unitario elettivo abilitato alla contrattazione aziendale e alla contrattazione decentrata, ovvero la r.s.u. diviene (o dovrebbe diventare) il luogo principe della contrattazione nell’ambito del luogo di lavoro.

Abbiamo già trattato nel numero 0 della rivista del rapporto esistente (e sempre più stringente) tra intervento della contrattazione e modificazione/riduzione delle garanzie/rigidità del lavoro, ed abbiamo ripercorso nel lungo dossier pubblicato sui numeri 1 e 2 del 1998 di Proteo le vicende relative alla legge sui diritti sindacali attualmente all’esame del Parlamento: intendiamo con questo scritto proporre alcuni spunti di riflessione in ordine al rapporto tra funzioni attuali della contrattazione ed evoluzione delle regole in tema di formazione e funzionamento degli organismi titolari della negoziazione, a partire dal settore in cui questo processo normativo è più avanzato, ovvero il pubblico impiego.

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La Camera dei Deputati ha fissato per il 22 febbraio 1999 la data di inizio dell’esame del progetto di legge su rappresentanza, diritti sindacali e contrattazione licenziato dalla Commissione lavoro (il cui testo abbiamo pubblicato sul numero 2/98 della rivista).

Questa scadenza è fissata, in modo significativo, appena poche settimane dopo lo svolgimento - in sette comparti su otto - delle elezioni per la nomina delle r.s.u. nell’ambito del pubblico impiego. Da tale tornata elettorale è stato escluso - attraverso una serie di discutibili colpi di mano, e da ultimo attraverso un utilizzo dello strumento del decreto legge - l’intero mondo della scuola: si tratta di una esclusione grave, che trova le sue radici nel processo di mutamento normativo che sta riguardando l’intero sistema dell’istruzione, e che costituisce uno degli argomenti più discussi - come è noto ai lettori - dell’agenda politica, coinvolgendo nodi culturali, aspetti costituzionali, rapporti di forza politici in uno dei settori più delicati della vita del Paese (e di ogni società civile). Ma, al di là della vicenda scuola, possiamo sicuramente affermare che le elezioni di novembre hanno visto un quasi generale coinvolgimento del lavoro pubblico, con una altissima percentuale di partecipazione al voto.

Non siamo ancora in possesso di dati riassuntivi, sul piano generale e con riferimento ai singoli comparti, ma possiamo affermare che è possibile estrapolare due elementi: la sostanziale tenuta di C.G.I.L., C.I.S.L. e U.I.L. e, nell’ambito della galassia extraconfederale, l’affermarsi delle Rappresentanze Sindacali di base (RdB).

Certo è che la massiccia affluenza dei lavoratori alle urne rende indifferibile l’approvazione di una legge generale: a questo passaggio abbiamo dedicato (come associazione Progetto Diritti, unitamente al Cestes, alle R.d.B., al Cred ed al Comitato per una legge sulla rappresentanza e i diritti sindacali) l’organizzazione del convegno romano del 10 febbraio 1999.

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La situazione normativa in materia di rappresentanza del lavoro pubblico era stata resa oltremodo caotica e frammentaria dall’esito del referendum del 1995, e dalle interpretazioni prevalenti in ordine alla sua portata abrogativa (si trattava allora dell’abrogazione dell’art. 47 del D. L.vo n. 29 del 1993, e cioè della norma che permetteva di definire in sede di contrattazione le regole in materia sindacale ed in primis i criteri per l’individuazione dei soggetti negoziali).

Sta di fatto che nel novembre 1997 il governo approvava il Decreto Legislativo n. 396 (il cd. decreto Bassanini).

Molto si è discusso - e si discute - sulla portata e sulla legittimità della delega al governo in materia contenuta nella legge n. 59 del 1997 (la prima di quelle leggi Bassanini che hanno introdotto e stanno introducendo sostanziali modificazioni sul piano dell’organizzazione e del modus procedendi dei pubblici poteri nel nostro paese): certo è che il D.L.vo n. 396/1997 costituisce l’apripista normativo nell’introduzione delle r.s.u. nel nostro sistema.

Sia pur dettata dal non celato disegno di riduzione del numero dei soggetti sindacali in occasione del rinnovo dei contratti collettivi nazionali di lavoro del pubblico impiego, la novità legislativa è di quelle che lasciano il segno.

L’esigenza congiunturale legata alla fase contrattuale (fase di grande importanza in quanto accompagna un ulteriore salto nella strada della “privatizzazione” del rapporto di lavoro pubblico) unitamente alla forte pressione esercitata dalle tradizionali confederazioni sindacali hanno comunque - evidentemente - condizionato la redazione del testo (e dei successivi aggiustamenti) ed hanno anche, conseguentemente, notevolmente influito sul risultato elettorale [essendo evidente il diverso peso nella fase di presentazione delle liste e nella campagna elettorale tra le organizzazioni dotate o invece prive, nella fase transitoria, di diritti e garanzie sindacali].

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Ai sensi del quarto comma dell’art.45 del Decreto Legislativo 29 del 1993, modificato dal D. L.vo 396/87, “la contrattazione collettiva disciplina, in coerenza con il settore privato, la durata dei contratti collettivi nazionali ed integrativi, la struttura contrattuale e i rapporti tra i diversi livelli.

Le pubbliche amministrazioni attivano autonomi livelli di contrattazione collettiva integrativa, nel rispetto dei vincoli di bilancio risultanti dagli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione.

La contrattazione collettiva integrativa si svolge sulle materie e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali tra i soggetti e con le procedure negoziali che questi ultimi prevedono; essa può avere ambito territoriale e riguardare più amministrazioni.

Le pubbliche amministrazioni non possono sottoscrivere in sede decentrata contratti collettivi integrativi in contrasto con vincoli risultanti dai contratti collettivi nazionali o che comportino oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennali di ciascuna amministrazione. Le clausole difformi sono nulle e non possono essere applicate”.

E’ evidente quindi - per ciò che concerne il pubblico impiego - che le possibilità e le materie oggetto di negoziazione in sede decentrata, ovvero laddove soggetto contrattuale è la rappresentanza unitaria elettiva delle lavoratrici e dei lavoratori, sono soggette ad una serie quasi indefinita di vincoli.

Tali vincoli si vanno a sommare alle limitazioni sulle possibilità di intervento della procedura di contrattazione che già il legislatore delegato del 1993 aveva introdotto a tutto vantaggio del conferimento di poteri in favore delle figure dirigenziali (processo questo che si è ulteriormente intensificato con gli interventi legislativi successivi) ed alle ovvie preclusioni per la procedura negoziale in ragione delle peculiarità del pubblico impiego (che per quanto si facciano proclami ideologici e chiacchiere al vento resta sempre qualcosa di ontologicamente diverso dal normale rapporto di lavoro).

Il richiamato quarto comma dell’art.45 indica innanzitutto la circostanza per cui, nell’ambito delle materie non sottratte per legge alla contrattazione, la cornice ed i binari di ciò che può essere negoziato nel livello decentrato viene definito in sede di contrattazione collettiva nazionale (ovvero laddove non è presente l’organismo elettivo). Ed ancora vengono ossessivamente richiamati vincoli ed oneri di carattere finanziario e vincoli derivanti dalle disposizioni stabilite in sede di definizione del c.c.n.l., sino a giungere alla previsione della nullità e inapplicabilità delle clausole difformi.

Per contro il quinto comma dell’art. 45 del D.L.vo 29/1993
anch’esso modificato dall’art.1 del D.L.vo 396 del 1997 - prevede l’applicazione generale e vincolante dei risultati del processo negoziale: “Le pubbliche amministrazioni adempiono agli obblighi assunti con i contratti collettivi nazionali o integrativi dalla data della sottoscrizione definitiva e ne assicurano l’osservanza nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti”.

Peraltro va rammentato che, ai sensi dell’art. 50 D.L.vo 29/1993 e successive modificazioni, l’ARAN (ovvero l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni, che è l’agente contrattuale per parte pubblica nella procedura di definizione dei contratti collettivi nazionali di lavoro) può assistere le pubbliche amministrazioni ai fini della contrattazione integrativa, e che presso l’ARAN viene costituito un apposito osservatorio - a composizione paritetica - “per il monitoraggio sull’applicazione dei contratti collettivi e sulla contrattazione collettiva integrativa” (art.50, quarto comma). Essendo le pubbliche amministrazioni tenute a trasmettere i testi contrattuali all’ARAN con “la indicazione delle modalità di copertura dei relativi oneri con riferimento agli strumenti annuali e pluriennali di bilancio” (art.50, quinto comma) è evidente il fatto che si tende a definire una serie di strumenti di controllo sulla contrattazione integrativa e quindi sull’operato delle rappresentanze sindacali unitarie elette nei luoghi di lavoro.

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L’art.6 del D.L.vo n. 396 del 1997, che sostituisce l’art.47 del Decreto legislativo 3 febbraio 1993 n. 29, prevede la costituzione di “un organismo di rappresentanza unitaria del personale mediante elezioni alle quali è garantita la partecipazione di tutti i lavoratori” presso ciascuna amministrazione o ente che occupi oltre quindici dipendenti.

Ai sensi dell’ottavo comma dell’art.47, “nel caso di amministrazioni o enti con pluralità di sedi o strutture periferiche, possono essere costituiti [organismi di rappresentanza unitaria] anche presso le sedi o strutture periferiche che siano considerate livelli decentrati di contrattazione collettiva dai contratti collettivi nazionali”.

La composizione dell’organismo di rappresentanza unitaria del personale e le specifiche modalità delle elezioni sono definite con appositi accordi tra l’ARAN e le confederazioni o organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, “prevedendo in ogni caso il voto segreto, il metodo proporzionale e il periodico rinnovo, con esclusione della prorogabilità” (art.47, quarto comma).

Inoltre il decimo comma dell’art.47 prevede che alle figure professionali per le quali nel contratto collettivo di comparto sia prevista una distinta disciplina (ovvero alle figure professionali che, in posizione di elevata responsabilità, svolgono compiti di direzione o che comportano iscrizione ad albi oppure tecnico scientifici o di ricerca) “deve essere garantita una adeguata presenza negli organismi di rappresentanza unitaria del personale, anche mediante l’istituzione, tenuto conto della loro incidenza quantitativa e del numero dei componenti dell’organismo, di specifici collegi elettorali”.

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La portata della negoziazione (specialmente di quella integrativa) non può che essere considerata all’interno di un contesto, che viene individuato ben prima della definizione dei contratti collettivi nazionali di lavoro.

Il Patto sociale per lo sviluppo e l’occupazione, sottoscritto recentemente (il 22 dicembre 1998) dal Governo D’Alema e dalle parti sociali, ribadisce “l’importanza del modello, delle procedure e degli indirizzi” indicati nel Protocollo del 23 luglio 1993. Le parti firmatarie “sottolineano la necessità di definire nella continuità e nel rispetto delle prerogative e dei diritti costituzionalmente garantiti una nuova fase di concertazione finalizzata a conseguire obiettivi di sviluppo economico e di crescita occupazionale”.

Gli strumenti individuati sono “una politica dei redditi orientata alla promozione dell’occupazione e all’allargamento della base produttiva”, “un rafforzamento della concertazione ed un assetto delle regole che assicuri l’autonomia e la responsabilità alle parti sociali”, “un consolidamento del legame tra variabili di carattere macro-economico, variabili di carattere micro-economico, mercato del lavoro”.

Affermano i firmatari del patto - nel ribadire “l’obiettivo di contenimento dell’inflazione e di controllo del deficit pubblico nel rispetto dei criteri di convergenza determinati dalla partecipazione all’Unione Economica e Monetaria Europea” - che “viene confermato l’obiettivo di garantire un maggior raccordo tra il livello centrale della politica dei redditi ed il livello decentrato, al fine di accelerare il processo di sviluppo e di creazione dell’occupazione, con priorità nel Mezzogiorno e nelle aree deboli, e di evitare effetti destabilizzanti sulle variabili macroeconomiche”.

Ed ancora si afferma: “L’adesione all’Unione Economica e Monetaria Europea pone la politica dei redditi in rapporto con i processi decisionali che avvengono a livello europeo”.

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Un intero capitolo del Patto sociale è dedicato al metodo della concertazione. Si afferma infatti che “una efficace politica dei redditi non può essere disgiunta da un quadro stabile di concertazione. Il rafforzamento e lo sviluppo anche a livello locale della concertazione sono necessari sia per la crescita dell’occupazione sia per garantire il rispetto dell’autonomia e l’esercizio della responsabilità che si esercitano nel territorio in forma autonoma e con poteri crescenti”.

Viene conseguentemente così delineata la struttura della concertazione: “- per le materie di politica sociale che comportino un impegno di spesa a carico del bilancio dello Stato, il Governo procederà ad un confronto preventivo con le parti sociali, stabilendo anche termini temporali per la formulazione di valutazioni ed eventuali proposte correttive; - per quanto attiene, invece, alle materie che incidono direttamente sui rapporti tra imprese, loro dipendenti e le rispettive organizzazioni di rappresentanza e non comportino un impegno di spesa a carico del bilancio dello Stato, ovvero per le parti normative di provvedimenti che, pur comportando indirettamente tali impegni di spesa, riguardino le medesime materie, incluse le relative discipline comunitarie, sarà definito un sistema di regole che indichi un percorso temporalmente regolamentato, atto a sviluppare i rapporti bilaterali delle parti sociali nella ricerca ed individuazione di soluzioni coerenti con gli scopi e gli obiettivi della concertazione”.

Prima di valutare nel dettaglio come il Patto prevede debba svilupparsi il metodo della concertazione, alcune questioni - sia pure nel mare di parole che è una della caratteristiche di questo e di altri precedenti accordi generali - emergono con notevole chiarezza.

Innanzitutto vi è una catena di vincoli: il rispetto degli obiettivi posti dal patto di Maastrich e dall’ingresso nell’Unione Economica e Monetaria Europea; il contenimento del deficit, la lotta all’inflazione, la politica dei redditi (che è un trio micidiale per la tenuta dei salari reali e che significa il blocco di qualunque possibilità di crescita salariale); le politiche per l’occupazione unite alla responsabilità delle parti sociali (...ed anche qui bisogna tremare: quando si inizia a parlare di responsabilità e moderazione per favorire lo sviluppo - delle imprese! - e l’occupazione, in realtà si parla di flessibilità, diminuzione delle garanzie, aumento dell’occupazione precaria a discapito dell’occupazione stabile; ciò che è successo in questi anni con livelli di disoccupazione sempre crescenti e con la predisposizione di strumenti - di lotta alla disoccupazione! - che hanno creato sempre più possibilità di licenziamenti e sempre maggiore erosione delle conquiste normative e salariali dei lavoratori dipendenti).

Autonomia e responsabilità quindi: ovvero una serie di anelli che stringono, modellano, catturano l’anello più piccolo - quello della contrattazione integrativa, quello nel quale (in tutto il mondo del lavoro) dovrà affermarsi come soggetto negoziale il soggetto elettivo.

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A questo punto dell’analisi si comprende perché - in relazione allo scenario descritto - uno dei punti di scontro nel processo di formazione della (comunque auspicabile) nuova normativa in tema di diritti e rappresentanza sia il rapporto - nella formazione della delegazione sindacale aziendale e/o integrativa - tra componenti eletti e rappresentanti delle organizzazioni sindacali firmatarie dei c.c.n.l. nazionali. La “responsabilità” funziona meglio se accompagnata dal controllo.

Il settimo comma dell’art.6 del D.L.vo n. 396 del 1997, che modifica l’art.47 del D.L.vo n. 29 del 1993, permette che appositi accordi possono “prevedere che, ai fini dell’esercizio della contrattazione collettiva integrativa, la rappresentanza unitaria del personale sia integrata da rappresentanti delle organizzazioni sindacali firmatarie del contratto collettivo nazionale del comparto”.

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Nell’evidenziare questi dati - ovvero i limiti che si stringono o che si cercherà di stringere intorno alla contrattazione nei luoghi di lavoro - non si vuole certamente sminuire l’importanza della fissazione di regole per l’elezione dei rappresentanti dei lavoratori e la democrazia nei luoghi di lavoro. Tra l’altro - va ricordato - queste procedure elettorali permettono di misurare ai diversi livelli la rappresentatività delle diverse organizzazioni sindacali, permettendo alle stesse - superata una certa soglia - di accedere alla possibilità di contrattare, anche a livello nazionale, e di godere dei diritti sindacali.

Si tratterà di sostenere l’autonomia, piuttosto che la responsabilità, degli organismi unitari elettivi, di puntare a sottrarli allo strangolamento, alla struttura piramidalmente ingessata che si cerca di costruire loro intorno. Oggi vogliamo il quadro delle regole (non quello della concertazione), domani dovremo batterci (e si tratterà evidentemente di una altra grande battaglia democratica, sostanzialmente democratica) per la reale autonomia, e per la concreta possibilità di azione, dell’organismo negoziale elettivo.

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Naturalmente ciò che emerge dal patto è un nuovo, rinnovato protagonismo delle grandi confederazioni sindacali: esse andranno a sedere permanentemente al tavolo negoziale con il Governo e ove l’accordo “si traduca in patto concertativo trilaterale, il Governo stesso si impegnerà a promuoverlo e sostenerlo nelle sedi parlamentari, anche utilizzando forme di consultazione permanente con le stesse parti”.

Ed ancora: “La concertazione riguarderà anche la trasposizione delle direttive comunitarie in relazione alle quali le parti sociali hanno rilevanti responsabilità per espressa previsione dell’Accordo sulla politica sociale, ora incorporato nel Trattato di Amsterdam. Le intese tra le parti sociali costituiscono lo strumento prioritario affinché Governo e Parlamento adempiano agli obblighi comunitari, soprattutto in riferimento a direttive che siano state emanate a seguito del dialogo sociale”.

Ulteriormente il metodo della concertazione investe anche la produzione legislativa: “In ogni caso, nei rapporti con il Parlamento, il Governo assicurerà una costante informazione e adeguate forme di coinvolgimento delle rappresentanze parlamentari della maggioranza e dell’opposizione in ogni fase della concertazione, in modo tale da promuovere, nel rispetto delle prerogative del Parlamento, la convergenza tra i risultati della concertazione e la produzione legislativa”.

La concertazione deve riguardare la politica delle Regioni e delle Autonomie Locali: “La concertazione dovrà essere estesa e coinvolgere più direttamente Regioni, Province e Comuni. Il vasto trasferimento di compiti e funzioni fino ad oggi esercitate dallo Stato, trasferimento che assegna agli enti locali leve amministrative e risorse cruciali per la concertazione territoriale (dal mercato del lavoro ai settori produttivi ed alle politiche sociali, al territorio e all’ambiente) necessita di adeguate forme di coordinamento con i governi regionali e locali, in modo tale che gli accordi di concertazione impegnino anche i diversi livelli di governo e di amministrazione interessati.”

Si tratta evidentemente del ruolo del sindacato nella definizione e nella gestione di Patti locali: anche ai poteri acquisiti dal sindacato nella fase della concertazione corrisponde lo smantellamento delle garanzie normative e retributive per il lavoratore, con lo sfondamento in basso dei minimi salariali previsti dai c.c.n.l. e con la riduzione dello strumento della contrattazione aziendale a quello di mero intervento gestionale in una spirale discendente, contrabbandata come necessaria per un rilancio degli investi e quindi dell’occupazione.

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Ma non finisce qui: “La concertazione dovrà essere consolidata anche per politiche riguardanti specifici settori, prevedendo eventualmente ulteriori sedi di approfondimento. Il Governo e le parti sociali considerano di particolare importanza che il metodo della concertazione si rafforzi nel campo dei servizi di pubblica utilità, anche attraverso l’attivazione di sedi di confronto, regole e istituzioni specifiche, in particolare laddove si registrano un tasso di conflittualità elevato e forti esternalità verso il sistema economico sociale”.

Un pessimo uso della lingua italiana per dire cose precise: la concertazione deve tendere a portare vicino allo zero i conflitti nei posti di lavoro, deve evitare che tali conflitti determinino ricadute sul sistema economico sociale, deve predisporre regole specifiche e istituzioni peculiari (si pensi al problema della regolazione del diritto di sciopero, in particolare nel settore dei trasporti).

Infine, sarà previsto che la concertazione accompagni il processo di delegificazione e semplificazione normativa attualmente in atto attraverso la costituzione presso il Ministero del Lavoro di un comitato consultivo permanente per seguire le fasi applicative della legislazione primaria e della normativa secondaria in materia sociale e del lavoro (il che significa l’ampliamento del ruolo dei sindacati confederali tradizionali, già predisposto e ricoperto negli anni della legislazione lavoristica dell’emergenza, nella definizione e nell’avallo di apposizioni di termini alla durata del rapporto di lavoro, di allargamento delle fattispecie di contratti formativi, di duttilità massima nell’uso della prova e dell’apprendistato, di selezione della manodopera mirata alle esigenze di controllo delle aziende).

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Come è noto, le parti - dopo un lungo confronto sul punto e nonostante l’affondo degli industriali - hanno mantenuto “l’assetto contrattuale previsto nel Protocollo del 23 luglio 1993”, ma anche questo dato va inserito nel contesto generale delle prospettive, dei metodi, dei ruoli, della valenza del doppio livello contrattuale.

Si sta cercando di stendere una rete a maglie fitte su ciò che resta del conflitto nei luoghi di lavoro: tutto ciò nel linguaggio dei media, nei proclami dei politici, nelle lacrime dei sindacalisti è reso necessario dall’intensificarsi del fenomeno “disoccupazione”.

Per la verità, nella parte introduttiva del terzo capitolo del Patto (“Le politiche per lo sviluppo e l’ occupazione”), si afferma che “il ruolo positivo che il Protocollo del 23 luglio 1993 ha avuto all’interno del processo di risanamento dell’economia italiana è ormai ampiamente riconosciuto. Non altrettanto positivo è stato invece il bilancio per quanto riguarda il rilancio delle politiche di sviluppo e di crescita dell’occupazione. E ciò nonostante gli obbiettivi dello sviluppo e dell’occupazione fossero stati ritenuti centrali tanto nel Protocollo del 23 luglio 1993 quanto nel successivo Patto per il lavoro del settembre 1996”.

Ma tale evidente fallimento non porta a deflettere dalla strada intrapresa: accanto alla previsione (per la verità limitata) di nuovi investimenti, la via prescelta è quella già individuata dei patti territoriali, ovvero della flessibilità massima con l’intervento negoziale delle grandi confederazioni sindacali, siccome definito nel Patto per il Lavoro (...che lavoro non ha portato) del settembre 1996.

Ed ancora: la lotta alla disoccupazione si trasforma come al solito in aiuto alle imprese, e - dopo un capitolo sulla necessità di formazione permanente dei lavoratori - una lunga parte del Patto è dedicata agli incentivi ed agli sgravi contributivi e fiscali.

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Non vorremmo ritornare su considerazioni già svolte sulle pagine di Proteo (vedi n. 0 della rivista, pagg. 36 e seguenti).

Vogliamo soltanto sottolineare un evidente paradosso, una contraddizione sulla quale bisognerà lavorare e ragionare: si inizia ad affermare un percorso di affermazione di regole democratiche nell’ambito dei posti di lavoro (a partire dal pubblico impiego, ci auguriamo per tutto il mondo del lavoro - ed in questo senso ci battiamo), le r.s.u. iniziano a vivere (fuori dal noto imbroglio del 33 per cento che accompagnava il Protocollo del luglio 1993), ma intorno ad esse, e agli strumenti della contrattazione (quella vera, quella che nasce dall’esigenza di mediare i conflitti scaturiti dalla esistenza di interessi contrapposti), si alza un recinto sempre più alto e sempre più spesso.

L’integrazione europea, lo sviluppo, l’occupazione: tutto viene usato per addomesticare il conflitto sindacale, per togliere voce al mondo del lavoro, per farlo apparire privo di interessi autonomi e non riducibili a quelli delle imprese. La nostra lotta per arrivare a regole democratiche deve accompagnarsi al perseguimento di una funzione reale degli strumenti di partecipazione dei lavoratori.