Stato, regioni ed enti locali nel quadro della riforma della Pubblica Amministrazione
Arturo Salerni
Dislocazione dei poteri, trasferimento di compiti, decentramento e federalismo: tra riforme costituzionali e mutamenti già avvenuti
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4. La legge 15 maggio 1997 n.127
È importante ricordare che la legge 59/1997, che dà il via
ad una serie amplissima di decreti legislativi e di regolamenti nelle materie e
con le finalità e i criteri che sono stati richiamati, è seguita di poco dalla
legge 127 (la cd. Bassanini bis), che - sia pur non investendo le questioni
relative al conferimento di compiti e funzioni amministrative a regioni ed enti
locali - determina innovazioni significative anche con riferimento allo
svolgimento delle funzioni amministrative e con riguardo alla vita degli enti
locali.
In realtà gli aspetti per cui la legge 127 - anch’essa
modificata ed integrata dalla legge 191 del 1998 - è più nota sono quelli
della semplificazione delle norme sulla documentazione amministrativa,
semplificazione da realizzare attraverso l’emanazione di regolamenti, nonché
quelli più specifici relativi alle disposizioni in materia di stato civile e di
certificazione anagrafica ed in materia di dichiarazioni sostitutive e di
semplificazione delle domande di ammissioni agli impieghi. Ma la legge 127/1997
disciplina anche - modificando le precedenti previsioni della legge n.142 del
1990 - i regolamenti relativi all’organizzazione degli uffici di comuni e
province nonché le funzioni dei dirigenti degli enti locali, la nomina dei
direttori generali nelle province e nei comuni con popolazione superiore ai
quindicimila abitanti, le assunzioni a tempo determinato nei Comuni, alcuni
aspetti “in materia di equilibrio finanziario e contabilità degli enti
locali”.
In particolare su tale ultimo punto si prevedono (art.9,
terzo comma):
“a) sistemi di verifica dell’attendibilità delle
previsioni di bilancio da parte dei collegi dei revisori;
b) le sanzioni per gli amministratori, esclusa ogni
limitazione ai diritti di elettorato attivo e passivo, quando il dissesto
finanziario sia diretta conseguenze di azioni od omissioni dolose o colpose
accertate secondo giusto procedimento;
c) procedure semplificate e celeri per la rilevazione e il
pagamento dei debiti conseguenti al dissesto finanziario;
d) disposizioni per garantire il rispetto dell’obbligo di
idonea copertura finanziaria nelle deliberazioni dei provvedimenti degli enti
locali e per contenere il fenomeno dei debiti fuori bilancio”.
L’art.16 della legge, modificato dalla legge 191 del 1998,
introduce disposizioni sui difensori civici delle regioni, i quali “su
sollecitazione di cittadini singoli o associati, esercitano, sino all’istituzione
del difensore civico nazionale, anche nei confronti delle amministrazioni
periferiche dello Stato, limitatamente agli ambiti territoriali di rispettiva
competenza, con esclusione di quelle che operano nei settori della difesa, della
sicurezza pubblica e della giustizia, le medesime funzioni di richiesta, di
proposta, di sollecitazione e di informazione che i rispettivi ordinamenti
attribuiscono agli stessi nei confronti delle strutture regionali”.
L’ultimo articolo della legge 127, l’art.17 (“Ulteriori
disposizioni in materia di semplificazione dell’attività amministrativa e di
snellimento dei procedimenti di decisione e di controllo”), si articola in
ben 138 commi. Si tratta di conferenze di servizi - istituto inserito dalla
legge 7 agosto 1990 n.241 -, di valutazione di impatto ambientale, di accordi di
programmi nell’ambito di progetti per la realizzazione di opere pubbliche, di
questioni attinenti al pubblico impiego ed in particolare del “comando”
del personale da un’amministrazione ad un’altra, di Autorità per l’informatica
nella pubblica amministrazione, di consigli di indirizzi e vigilanza degli enti
previdenziali (organismi istituiti con il decreto legislativo n.479 del 1994),
di procedimento amministrativo, di pareri da rendersi da parte del Consiglio del
Stato (con riduzione dell’area di intervento di questo organo consultivo), di
riduzione dell’area del controllo di legittimità sugli atti amministrativi
della regione e sugli atti degli enti locali, di trasformazione delle aziende
speciali degli enti locali in società per azioni, di costituzione delle
società per azioni da parte degli enti locali “per progettare e realizzare
interventi di trasformazione urbana”, di segretari provinciali e comunali
(con evidente trasformazione del ruolo e delle modalità di reclutamento ditale
soggetto), di regolamenti comunali e provinciali in tema di termine e
responsabile del procedimento amministrativo e di accesso agli atti.
Nel complesso un insieme di norme tendenti a “snellire”
il procedimento, che riducono di fatto il numero e l’intensità dei controlli,
che modificano nel loro insieme le modalità di svolgimento del procedimento
amministrativo e di formazione degli atti e dei provvedimenti.
5. La mappa dell’attuazione delle leggi Bassanini e la riforma delle
autonomie locali
Un ampia serie di provvedimenti legislativi ha preso il via
dalla legge 59 e dalla 127 del 1997.
Ad esempio con decreto legislativo n.143 del giugno 1997
vengono conferite alle Regioni - che le esercitano direttamente o mediante
delega agli Enti locali - le competenze già svolte dal Ministro delle Risorse
agricole, alimentari e forestali, relative all’agricoltura, foreste, pesca,
agriturismo, caccia, sviluppo rurale ed alimentare. Con lo stesso decreto viene
istituito il Ministero per le Politiche agricole, che svolge compiti di
elaborazione e coordinamento delle linee di politica agricola, agroindustriale e
forestale, in coerenza con quella comunitaria.
Con decreto legislativo n. 281 del 28 agosto 1997 vengono
disciplinate le attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano e la sua
unificazione, per materie e compiti di interesse comune, con la Conferenza
Stato-città ed autonomie locali. La Conferenza tralaltro esprime il proprio
parere sul disegno di legge finanziaria e sui collegati alla finanziaria, sul
documento di programmazione economica e finanziaria.
Con decreto legislativo n.422 del 19 novembre 1997 si
conferiscono a regione ed enti locali funzioni e compiti in materia di trasporto
pubblico locale. In particolare sono considerati servizi pubblici di trasporto
di interesse nazionale i servizi di trasporto aereo, salvo quelli di ambito
regionale, i servizi di trasporto marittimo, i servizi di trasporto
automobilistico a carattere internazionale, i servizi di trasporto ferroviari
internazionali e nazionali di percorrenza medio-lunga, i servizi di trasporto di
merci pericolose, nocive ed inquinanti. Sono delegati alle Regioni funzioni e
compiti di programmazione e di amministrazione inerenti ai servizi ferroviari in
concessione alle Ferrovie dello Stato di interesse regionale e locale.
Con il decreto legislativo n.469 del 1997 viene disciplinato
il conferimento alle Regioni e agli Enti locali di funzioni e compiti relativi
al collocamento e alle politiche attive del lavoro, riservando allo Stato un
ruolo generale di indirizzo, promozione e coordinamento. Restano riservati allo
Stato la vigilanza in materia di lavoro anche con riferimento ai lavoratori non
appartenenti all’Unione europea; la conciliazione delle controversie
individuali di lavoro; il raccordo con gli organismi internazionali. Risultano
conferiti alle Regioni i compiti di collocamento ordinario, nonché i vari tipi
di collocamento speciale. L’art.10 del decreto disciplina l’attività di
mediazione tra domanda e offerta di lavoro che può essere svolta, previa
autorizzazione, da imprese o gruppi di imprese, da taluni tipi di società
cooperative e da taluni tipi di enti non commerciali.
Il decreto legislativo 31 marzo 1998 n.112 costituisce la
maggiore applicazione del primo capo della legge 59 del 1997, in quanto
disciplina il generale conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed agli
Enti locali. Il testo è ripartito in 164 articoli, distribuiti in cinque
titoli, e riguarda compiti attinenti allo “sviluppo economico e attività
produttive”, al “territorio, ambiente e infrastrutture”, ai “servizi
alla persona e alla comunità” e infine alla “polizia amministrativa
regionale e locale e regime autorizzatorio”. Il decreto, nell’ambito del
conferimento di funzioni e compiti, attua una sensibile abrogazione di norme che
prevedono la necessità di autorizzazioni amministrative e crea uno sportello
per le attività produttive. Viene riservato allo Stato il potere di indirizzo e
coordinamento in ordine alle funzioni ed ai compiti conferiti, nonché la
possibilità di esercitare poteri sostitutivi (art.5 del decreto) nel caso di
accertata inattività che comporti inadempimento agli obblighi derivanti dall’appartenenza
all’Unione europea o pericolo di grave pregiudizio agli interessi nazionali.
L’articolo 4, comma 7, del decreto chiarisce che tutte le
funzioni e i compiti non espressamente riservati allo Stato vengono conferiti
alle Regioni e agli Enti locali.
Il decreto legislativo n.443 del 29 ottobre 1999 ha peraltro
inserito disposizioni correttive ed integrative del D.L.vo 112 del 1998 [decreto
che sarà necessario analizzare più compiutamente nella seconda parte di questo
lavoro].
Conviene citare ancora il D.L.vo n.123 del 31 marzo 1998: il
decreto individua i principi che regolano i procedimenti amministrativi
concernenti gli interventi di sostegno pubblico per lo sviluppo delle attività
produttive, con individuazione di diverse tipologie procedimentali (automatica,
valutativa e negoziale). L aprocedura negoziale si applica agli interventi di
sviluppo territoriale o settoriale, anche se realizzati da una sola impresa o da
un gruppo di imprese nell’ambito di forme di programmazione concertata..
Oltre ai decreti 396/97 e 80/1998, riguardanti la materia del
pubblico impiego, abbiamo una serie di provvedimenti relativi al riordino dei
ministeri e degli enti pubblici, in primo luogo i decreti legislativi 30 luglio
1999 n. 300 (“riforma dell’organizzazione del governo”) e 29
ottobre 1999 n. 419 (“riordinamento degli enti pubblici nazionali”) [anche
su tali provvedimenti sarà utile ritornare nella seconda parte del nostro
lavoro].
Ed ancora si aggiunge l’insieme notevole dei regolamenti
adottati per previsione delle leggi citate, e che costituisce materiale
significativo ed attuale attraverso il quale si può comprendere lo stato
generale di attuazione della riforma.
Altro elemento che vale la pena richiamare in questa sede [e
sul quale ci soffermeremo nella seconda parte del dossier, sul prossimo numero
di Proteo] è la complessiva riforma delle autonomie locali, intervenuta con
legge 265 del 1999, nonché la pubblicazione del decreto legislativo 18 agosto
2000 n. 267 recante il “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli
enti locali”.
La prima parte del testo unico (che “contiene i principi
e le disposizioni in materia di ordinamento degli enti locali”) è
dedicata all’ordinamento istituzionale, con un primo titolo riservato alle
disposizioni generali (autonomia, programmazione, statuti e regolamenti,
partecipazione popolare, azione popolare, diritto di accesso, difensore civico),
un secondo titolo ai soggetti (il titolo è articolato in cinque capi: Comuni,
Province, Città Metropolitane, Comunità Montane, forme associative), un terzo
titolo agli organi (consigli comunali e provinciali, giunte, sindaco e
presidente della Provincia, ineleggibilità ed incompatibilità, sistemi
elettorali, status degli amministratori locali), un quarto titolo all’organizzazione
e al personale (con particolare riguardo alla dirigenza ed alla separazione dei
compiti di indirizzo politico da quelli di gestione), un quinto titolo a servizi
e interventi pubblici locali, un sesto titolo ai controlli sugli atti e sugli
organi.
La seconda parte del Testo Unico degli Enti Locali è
dedicata all’ordinamento finanziario e contabile, alla programmazione e ai
bilanci, agli investimenti ed ai finanziamenti.. La terza parte è invece
dedicata alle associazioni degli enti locali, ed è seguita da una lunga serie
di abrogazioni di norme preesistenti.
Come fatto rilevare dagli osservatori, non si tratta di un
testo unico di mera compilazione, essendo chiara la portata innovativa rivestita
dalla raccolta di norme, che trae origine dalla delega conferita al Governo con
l’art.31 della legge n.265 del 1999.
* * * * *
Il materiale normativo che si è accumulato nel corso degli
ultimi quattro anni definisce una situazione in tumultuoso rinnovamento. Dove
possa condurre questa nuova allocazione dei poteri è difficile dire: certamente
la discussione sul decentramento non può essere sganciata dalle valutazioni
generali in ordine alle grandi linee di trasformazione che segnano un
progressivo svuotamento della funzione pubblica, sia sotto il profilo della
generale capacità di direzione dei processi di natura economica e sociale che
sotto il profilo della gestione di settori rilevanti della vita pubblica, ovvero
quei settori dove sono in gioco le reali possibilità di accedere ai diritti di
cosiddetta seconda generazione, quei diritti connotati socialmente, e che
rischiano di essere cancellati nel generale attacco al welfare state. In questo
senso anche la scomposizione dello Stato nazionale, determinata da una serie di
processi storici e macroeconomici, rischia di divenire uno dei terreni in cui -
senza la tenuta di alcun argine ed in termini micidiali - può dilagare la
rottura di ogni sistema di protezione sociale e di ogni possibilità di
incidenza della sfera pubblica nelle determinazioni che investono la vita
collettiva ed i diritti dei singoli.
Anche sotto tale profilo, dopo aver delineato sul piano
normativo le grandi linee delle trasformazioni istituzionali in atto, conviene
analizzare le conseguenze che queste determinano nel concreto e quotidiano agire
della pubblica amministrazione, sia nell’ambito di ciò che resta dell’amministrazione
statale che con riguardo alle regioni ed alle autonomie locali, così come
disegnate dalle recenti riforme o così come rischiano di divenire ad esito dei
processi di trasformazione in atti, con particolare attenzione al mutamento dei
processi lavorativi ed al significato ed alle prospettive dell’azione
sindacale nel quadro modificato del settore pubblico.