Il governo Lula e la controriforma previdenziale Áquilas Mendes Rosa Maria Marques  [1]

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La riforma previdenziale proposta dal governo Lula e già approvata alla Camera dei Deputati, comporta un passo ancor più decisivo nella distruzione dello Stato, iniziata dal Governo Collor. Questa scredita completamente la necessità della promozione dell’universalità del rischio vecchiaia e adotta le raccomandazioni del FMI, della Banca Mondiale e del capitale finanziario relativo ai fondi pensione. In questo contesto, il presente articolo ha come obiettivo quello di mettere in luce l’impatto e gli interessi reali del governo Lula nei riguardi della riforma, o meglio, della controriforma previdenziale. La prima parte dell’articolo illustra i risultati, in termine di protezione sociale, ottenuti durante gli anni ’80 e consolidati nella Costituzione del 1988. L’intenzione è quella di dare un contributo alla comprensione della riforma Lula, il cui significato principale va contro i principi chiave della Costituzione. La seconda parte tratta degli aspetti principali che hanno contribuito al lungo abbattimento della Sicurezza Sociale brasiliana, iniziato dai vari governi durante gli anni ’90. La terza parte espone le caratteristiche della proposta del governo Lula, evidenziando gli argomenti, gli accordi politici conseguiti, l’opposizione e il senso della riforma previdenziale.

Introduzione

La società brasiliana è stata sorpresa, verso al fine di Aprile, dall’avvio della proposta di riforma previdenziale del governo Lula al Congresso Nazionale. Questa è stata resa pubblica nel mezzo di un gran baccano
 nel quale non è mancata una “marcia” voluta dal Presidente della Repubblica e da sua moglie, dai membri della sua equipe e dai governatori, per evocare simbolicamente la forma di lotta dei movimenti sociali ed in particolare del Movimento Senza Terra, che manifestavano nella Esplanada dei Ministérios. Ma se la manifestazione del presidente evoca i movimenti sociali, il contenuto della proposta se ne discosta, non riscontrando eco tra gli impiegati, principali “protagonisti” dei mutamenti. La riforma è caratterizzata anche dall’essere un passo decisivo nella distruzione dello Stato, iniziata dal governo Collor, screditando completamente la necessità di promuovere l’universalità della copertura del rischio vecchiaia e adottando l’agenda del FMI, della Banca Mondiale e degli araldi del capitale finanziario in rapporto ai fondi pensione.

Aldilà del contenuto della riforma proposta dal governo Lula, bisogna porre attenzione sull’utilizzo di pratiche passate, dove è manifesto il disprezzo per i principi della dottrina previdenziale, sull’argomentazione menzognera e sulla brutalità con cui viene condotto il “dibattito” ed infine sulla rapidità con la quale la riforma sta per essere approvata: a “tamburo battente”. L’esposizione dei motivi della Proposta de Emenda Costitucional 40, così come tutti gli interventi pubblici dei rappresentanti del governo Lula, costituisce un vero pezzo di retorica, dove fili differenti, di vario colore e provenienza, sono stati tessuti in maniera da difendere ciò che qui non è scritto, senza alcun ritegno per il deturpamento, l’omissione di informazioni e il preconcetto contro gli impiegati, frutto di un lungo processo di distruzione del servizio pubblico brasiliano. Per fare fronte a questa strategia di convincimento, dove è stato costituito un vero fronte di guerra per impedire qualunque discussione e per promuovere la sua approvazione in tempo record, l’opposizione degli impiegati [2], degli intellettuali, dei militanti e dei rappresentanti del Partido dos Trabalhadores al Congresso Nazionale, si è mostrata insufficiente. Quindi anche se si devono espletare le fasi di rito del Congresso Nazionale, la facilità con la quale il governo Lula ha ottenuto l’approvazione al primo turno nella Camera dei Deputati, non lascia dubbi su quale sarà il risultato finale: il cosiddetto governo “democratico e popolare” completerà, entro l’anno, l’agenda della Banca Mondiale e del FMI nella delicata riforma previdenziale [3].

Il governo Lula non esce, pertanto, incolume da questa campagna: ha perso in poco tempo importanti basi d’appoggio, principalmente tra i cosiddetti “formadores de opinião”. Ma la perdita degli intellettuali di sinistra e degli impiegati, benché importante, è solo un primo passo del lungo sentiero che le masse di brasiliani avranno bisogno di imboccare per prendere coscienza dei veri interessi del governo da loro stessi eletto. L’obiettivo di questo articolo è quello di fornire un aiuto affinché ciò venga compreso.

A tal proposito questo articolo inizia con il riscattare i progressi in materia di protezione sociale ottenuti dalla Costituzione del 1988, poiché la vera dimensione della “riforma” Lula può essere compresa solo se analizzata come parte integrante di un processo che ha avuto inizio quasi immediatamente dopo la sua promulgazione e contro di questa. Nella seconda parte, in maniera breve, si analizzano gli attacchi dei precedenti governi al testo costituzionale e la riforma promossa dal governo di Fernando Henrique Cardoso. La terza parte è infine dedicata alla proposta del governo Lula, con particolare rilievo per i dibattiti, gli accordi politici, l’opposizione e il senso della riforma.

 

1. La democratizzazione del paese e la protezione sociale

Il movimento politico e sociale contro la dittatura militare
 che culmina nella democratizzazione del paese e nell’ascesa alla presidenza della repubblica di José Sarney, nel 1985 - trova un importante momento nella discussione e nell’elaborazione della nuova costituzione. Si trattava di porre le basi del nuovo regime e all’interno di queste la questione sociale assumeva un’importanza senza pari. I costituenti progressisti erano unanimemente concordi sulla necessità di effettuare passi concreti in rapporto al riscatto dell’enorme debito sociale brasiliano ereditato dal regime militare e per questo cercavano di inserire nella Costituzione i diritti basilari ed universali della cittadinanza, stabilendo il diritto alla sanità pubblica, definendo il campo di assistenza sociale, regolamentando il sussidio per la disoccupazione e ampliando la copertura della previdenza sociale. Queste garanzie sono state oggetto di un capitolo specifico - quello sulla Sicurezza Sociale, forma simbolica di rottura con il passato quando le risorse di lavoro sono state ampiamente utilizzate per altri fini, diversi da quelli della protezione sociale [4].

I principi che avevano animato i settori progressisti della costituente sono stati: l’ampliamento della copertura dei segmenti fino ad allora non protetti; l’eliminazione delle differenze di trattamento tra lavoratori rurali ed urbani; l’implementazione della gestione decentralizzata nelle politiche sulla salute e sull’assistenza; la partecipazione dei settori interessati al processo decisionale e a quello di controllo della realizzazione delle politiche; la definizione di meccanismi di finanziamento più sicuri e più stabili; e tra gli altri obiettivi, le garanzie di un volume sufficiente di risorse per l’implementazione di politiche contemplate dalla protezione sociale. Nel campo della Previdenza Sociale, questi principi sono stati espressi soprattutto attraverso la creazione di una base di valori, corrispondenti a quello di un salario minimo e all’eliminazione delle differenze tra lavoratori rurali ed urbani, in rapporto alla tipologia e ai valori dei benefici concessi. La Costituzione del 1988 ha mantenuto separate, come in precedenza, la previdenza per i lavoratori del mercato formale del settore privato dell’economia da quella per gli impiegati federali, statali e comunali. Allo stesso tempo, ha introdotto un regime unico di contrattazione per le tre sfere di governo, che ha portato alla scomparsa dei vincoli sul lavoro all’interno del settore pubblico, non compatibili con la categoria degli impiegati. Le contribuzioni versate precedentemente sono state, secondo la legge, trasferite alle sfere di governo responsabili per gli impiegati [5].

Alcuni progressi verso l’universalità, l’ampliamento della copertura e la diminuzione delle disuguaglianze sono antecedenti alla Costituzione del 1988. Per quanto riguarda la previdenza, in particolare tra il 1985 e il 1987, quindi durante il governo Sarney, il valore dei benefici urbani di base è stato aumentato [6], il termine delle carenze diminuito ed alcuni tipi di benefici sono stati estesi alla clientela rurale. Quindi la protezione sociale, sancita dalla Costituzione del 1988, può essere definita come l’apice di un processo d’ampliamento della propria copertura e dei propri diritti, iniziato, verso la fine degli anni ’70, nel pieno della lotta per la democrazia e proprio, per mano dei dittatori, durante il regime militare [7].

L’universalità dei diritti e la partecipazione della comunità alla definizione delle politiche sociali, hanno avuto come principio base il superamento del carattere meritocratico e l’adozione della cittadinanza come criterio d’accesso. Questo è stato lo stesso principio che aveva orientato verso l’universalità della protezione sociale i paesi capitalisti sviluppati, dopo la Seconda Guerra Mondiale, proprio durante gli anni ’70 ed ’80 [8].

La cittadinanza è facilmente riconoscibile nel settore della sanità. Da una situazione dove il servizio pubblico era rivolto solo ai lavoratori e ai contribuenti del mercato del lavoro formale, si è passati alla garanzia di questo diritto per tutti. Ma nella Previdenza Sociale questo criterio è rimasto imbrigliato sin dal principio: insieme ai lavoratori contribuenti con pensione calcolata sulla base dei contributi versati, esistevano lavoratori rurali o con salari molto bassi che ricevevano un livello di salario minimo, il cui valore era calcolato indipendentemente dalla presenza di un leggero sforzo contributivo o dalla completa assenza di contributi. Nell’intenzione dei costituenti, il requisito della cittadinanza di fronte alla Previdenza Sociale avrebbe dovuto essere finanziato, in maniera naturale, attraverso le risorse ottenute con le imposte. Questa pratica tuttavia non è mai stata implementata, poiché l’attribuzione di un salario minimo è finanziata attraverso i contributi dei lavoratori e contribuisce alla ridistribuzione del reddito tra i lavoratori. Una tale distorsione nel finanziamento del Regime Geral da Previdência Social (RGPS), quello della previdenza dei lavoratori del settore privato, sarebbe stata ripresa più avanti, poiché avrebbe costituito uno degli elementi principali della cosiddetta crisi della previdenza in Brasile.

Per sostenere le spese della protezione sociale, ora ampliate nel concetto di Seguridade Social (Sicurezza Sociale), ed inoltre per rendere il finanziamento meno dipendente dalle variazioni cicliche dell’economia (principalmente dell’impiego e del mercato formale del lavoro), i costituenti avevano stabilito che le sue risorse avrebbero avuto come base il salario (i contributi degli impiegati e delle impiegate), la fatturazione (portando al suo interno il Fundo de Investimento Social-Finsocial [9] e il Programa de Integração Social e de Formação do Patrimonio do Servidor Público - PIS/pasep), l’utile d’impresa (nuova contribuzione introdotta nella Costituzione chiamata Contribuição sobre o Lucro Líquido - CLL) e la rendita delle lotterie e delle scommesse. Oltre a queste fonti la Seguridade Social può contare sulle imposte dell’Unione, degli Stati e dei Municipi [10].

Inoltre per garantire il finanziamento della Seguridade Social, i costituenti hanno posto particolare attenzione nello stabilire che le risorse disponibili fossero utilizzate esclusivamente per la protezione sociale, cosa che nessun governo aveva fatto dopo la loro promulgazione. I costituenti inoltre avevano scritto nella Costituzione che il trattamento delle risorse della Seguridade Social non avrebbero potuto essere distinte dal loro concetto di protezione “holística”, ossia che all’interno della Seguridada Social, non vi sarebbe dovuto essere alcun vincolo sulle risorse: ogni anno, durante il dibattito sul bilancio, sarebbe stata definita la parte dell’intero fatturato da devolvere a ciascun settore. L’unico vincolo previsto era quello per le risorse del PIS/Pasep, che è rivolto solo al programma per la sicurezza durante la disoccupazione e per il pagamento del sussidio PIS/Pasep, dal momento che il 40% della sua riscossione è destinata al prestito realizzato dal BNDES alle imprese.

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[1] Articolo scritto per il III Colóquio de Economistas Políticos da América Latina, che ha avuto luogo in Buenos Aires tra il 16 e il 18 ottobre 2003, e per la rivista Proteo (Roma). Gli autori ringraziano i commenti dei professori João Machado Borges Neto e Paulo Nakatani.

[2] Questi sono stati i responsabili, il 5 e 6 agosto 2003, nella Esplanada dos Ministéiros e alla Camera dei Deputati, della prima grande manifestazione contro l’attuale governo.

[3] Questa agenda esalta l’austerità fiscale, dando priorità al controllo delle spese.

[4] È risaputo che le risorse legate alle contribuzioni degli impiegati e delle impiegate - detratte dallo stipendio per le pensione dei lavoratori dell’area formale del settore privato dell’economia - sono state utilizzate tra i vari progetti della dittatura militare, per la costruzione dell’Itaipu, ponte Rio-Niterói e nell’istallazione dello stabilimento nucleare di Angra dos Reis,. Queste risorse non sono mai state devolute all’allora Fundo de Previdência e Assistência Social.

[5] Il trasferimento delle contribuzioni è stato parzialmente realizzato, costituendo uno dei motivi di difficoltà indicati dagli stati e dai municipi per far fronte alle spese relative alle pensioni dei propri lavoratori. Sebbene questo aspetto non deve essere dimenticato, le difficoltà sono più facilmente attribuibili al fiacco adempimento nella riscossione dei tributi, dovuto alle difficoltà congiunturali dell’economia nazionale e alla politica degli interessi alti esercitata in quasi tutti i periodi dai vari governi, per la mancata risoluzione del problema del debito pubblico e per i compromessi accettati con il FMI.

[6] La legislazione precedente dfiniva basi differenti a seconda del tipo di rischio coperto.

[7] In Brasile sono stati i militari ad istituire la Previdenza Sociale per i lavoratori del mercato formale del settore privato dell’economia, unificando le vecchie istituzioni corporative urbane e quindi garantendo uguali diritti a tutti gli assicurati, indipendentemente dal settore d’attività e dalla regione in cui lavoravano. Questi hanno esteso la copertura anche ai lavoratori rurali. Queste misure, volute anche dai governi precedenti, potevano essere intraprese solamente con un regime d’eccezioni. Nella costituzione di una unità nazionale, non si deve disprezzare il ruolo giocato dalla creazione di una Previdenza Sociale pubblica nel settore privato dell’economia come strumento di ridistribuzione dei redditi. Curiosamente questa unificazione, impari in tutta l’America Latina, ha costituito il principale ostacolo alla sua privatizzazione.

[8] Proprio attraverso i problemi economici affrontati durante questo decennio, i sistemi di protezione sociale sono arrivati alla copertura di nuovi segmenti. Sono emblematici due esempi: L’ampliamento del concetto di disoccupazione a quei lavoratori che non avevano mai lavorato prima e la concessione di un reddito minimo basato sul principio di cittadinanza e non su quello assistenziale.

[9] Nel 1991 il Finsocial ha dato luogo alla Contribuzione per il finanziamento della Seguridade Social (Confins).

[10] La Costituzione del 1988 non stabiliva, tuttavia, come avrebbe dovuto essere la partecipazione degli enti federali nel finanziamento della Seguridade Social. Nel 1997 è stata creata la Contribuição Provisória sobre a Movimentação Financeira (CPMF), le cui risorse si sono sommate a quelle previste dalla Costituzione. Solamente il 13 settembre del 2000 è stato approvato l’Emendamento alla Costituzione n 29, che definisce i rapporti tra Unione, Stati e Municipi sul finanziamento al Sistema Ùnico de Saúde.